英国の国防政策の歴史は、資源、能力、コミットメントの間で常に不均衡が生じ、根本的な問題を解決できない見直しが散在してきた歴史である。こうした評価は通常、公的支出を抑制する必要がある経済危機の際に行われる。
英国は現在、GDPの2.3％を防衛に費やしている。これは欧州連合（EU）の平均を上回っていますが、国防が充実している米国よりは低いです。 2023 年に GDP の 3.5%。しかし新政府は、（期間は不明だが）支出をGDPの2.5％まで増加させる道筋を示すと述べた。
これと並行して、首相は戦略的防衛見直し（SDR）を委託し、2025年春に報告書を提出する予定である（英国政府、2024 年）。最新の評価では「英国が直面する脅威、それに対抗するために必要な能力、英国軍の状態、利用可能な資源が考慮される」（下院図書館、2024 年）。
約束されたGDP比2.5%への増加は将来の財政イベントで扱われることに留意することが重要である。その結果、SDR で行われる選択、たとえば何を購入するかについては、財務省がどれだけの支出を許可するかを知ることなく行われなければなりません。
これは新しいことではありません。英国の国防政策の歴史は、根本的な問題を解決しない防衛見直しが散在し、資源、能力、コミットメントの間で常に不均衡が続いてきた歴史である。
公会計委員会 (パシフィック・AC、2021年) は次のように報告した: 「次官は、2010 年に国防予算は手頃な価格になったが、能力は犠牲になったと私たちに語った。」その後 2015 年に能力不足に対処しましたが、十分な資金がありませんでした。したがって、予算は常に何らかの形でアンバランスでした。同氏は、リソースに裏付けられた一貫性のある賢明な機能パッケージを開発し、同省が長期的に適切に計画できるようにしたいと私たちに語った。」彼の希望は実現せず、不均衡は続いた。
国防見直しは、現在のように公的支出を抑制する必要がある経済危機の際に実施される傾向にある。その結果、彼らは脅威主導ではなく予算主導であるとしばしば批判されます。
しかし、防衛計画においては、これらは表裏一体であるべきです。脅威の軽減による利益は、予算の他の潜在的な用途の機会費用と等しくなければなりません。現在、コインの両面に問題があります。
国防省は、2032 年から 2033 年までの 10 年間に、計画されている国防費の総額が予想国防予算を 425 億ポンド上回ると予測しています (NAO 国家監査局、2023 年）。
貴族院委員会は、ウクライナ戦争の教訓を再検討し、「英国軍には、抑止効果を維持し、長期にわたる高強度の戦争に効果的に対応するために必要な兵力、回復力、内部一貫性が欠けている」と認定した（貴族院、2024 年）。
さらに、現国防長官ジョン・ヒーリーはSDRの発表の中で、「我々は国防に新たな時代を必要としている」と述べた。空洞化した軍隊、無駄な調達、無視された士気を続けることはできない」（英国政府）。防衛省ですら、英国の防衛計画が現在予算的に余裕がなく、不十分であることを認識しています。
最新の戦略防衛レビューではどのような広範な問題に取り組む必要がありますか?
SDRは（脆弱な財政状況の中で）手頃な価格と、増大する脅威、国際不安の増大、軍事能力に関する疑問に対する一般認識とのバランスをとらなければならない。紅海での船舶に対するフーシ派の攻撃、ロシアのウクライナ戦争、イスラエルのミサイル防衛の性能の低さなどの経験から、多くの脆弱性が明らかになった。これらの紛争は、弾薬のより多くの備蓄と、防空および対空防御能力の両方の強化の必要性を浮き彫りにしました。
原則として、防衛計画のプロセスには、安全保障目標を前向きに考え、その目標を達成するために必要な各段階を遡って推論することが含まれます。これを念頭に置くと、SDR が答えなければならない質問は次のとおりです。
- 世界における英国の役割は何であり、それに関連する重要な利益は何でしょうか?
- それらの利益に対する最も可能性の高い脅威は何ですか?
- 私たちは同盟国、特にヨーロッパとアメリカにどれだけ頼ることができるでしょうか？
- 脅威に対抗するために必要な能力 (軍事またはその他) は何ですか?
- 必要な軍事能力を提供するために必要な軍隊は何ですか?
- それらの部隊を提供するために必要な予算はどれくらいですか?
- 動的な状況において、現在の対応力と将来の機能への投資のバランスをどのように取ることができるでしょうか?
これらの質問のほとんどに対する答えは「わかりません」です。実際、防衛政策の多くは事後対応型であり、予期せぬ敵対者からの予期せぬ脅威に対応しています。
これまでの国防見直しでは、今後の方向性が示されていたが、急速に覆されたり、現実世界の出来事によって見直しが追い越されて決して実施されない将来の政策の概要が示されたりした（以下を参照） 下院図書館、2024 年）。
たとえば、 1981 ノットのレビュー海軍の規模を縮小する計画が立てられ、その後 1982 年のフォークランド戦争が起こり、任務部隊は廃棄される予定だった艦艇に依存しました。同様に、1990 ‘変化の選択肢通常戦力の削減を計画した見直しが行われ、その後1991年の湾岸戦争での使用が行われた。そして、 1998 SDR 続いてアフガニスタンとイラクへの介入が行われたが、2021年には安全保障、防衛、開発、外交政策の統合的見直し」は、新型コロナウイルス感染症とロシアのウクライナ侵攻が続き、2023年に更新する必要がありました。
参謀長のパトリック・サンダース将軍は、陸軍目標の事後対応的な性質をうまく捉えており、次のように述べた。介入に最適化されたもので、シエラレオネとバルカン半島への人道的介入から始まり、その後中東への介入に拡大されました。イラクとアフガニスタンでの反乱鎮圧または安定化作戦に向けて自らをリセットし、戦術的に極めて熟達し、十分な準備ができた者。そして今では戦争と戦闘に最適化された陸軍となっている」(下院国防委員会、2023 年）。北アイルランド動乱時に所属した軍隊については言及しなかった。
防衛政策に関する決定はどのように行われるのでしょうか?
脅威は予測不可能であり、未知のものに対して最適化することは不可能であることを考えると、一般的な例えは、防衛政策を保険政策として扱うことです。何が起こるかわからないので、プレミアム、つまり GDP の数パーセントの防衛予算を支払い、それが報われるように投資されます。
この利益は、脅威などの有害事象が現実化した場合に被害を軽減したり、脅威を阻止したりする可能性があります。最適化アプローチでは非効率な冗長性とみなされる可能性のあるものでも、不確実性を考慮すると、「ジャストインタイム」ではなく「万が一に備えて」という保険のレンズを通して有用であると見なされます。しかし、すべてを買う余裕はないので、選択する必要があります。
選択の 1 つは、専門化と多様化の間です。専門化には、特定の役割に最適化された比較的少数の高価なプラットフォーム (航空母艦など) を取得することが含まれます。これらのプラットフォームには武器、人員、支援、兵站、保護が提供されなければなりません。しかし、その数が非常に少ないため、各プラットフォームは価値がありすぎて脆弱すぎて使用できないという危険があります。
一方、多様化により、さまざまな役割に使用できる「安くて楽しい」汎用システムが多く利用されます。フォークランド諸島、1991年の湾岸戦争、イラク、アフガニスタンなど、過去数十年にわたって英国が関与してきた紛争は、その大部分が、当時利用可能なあらゆる装備を使用した「即戦力戦争」であった。特定のタイプの紛争に最適化された装備ではありません。
予算を気にしない場合は、両方のタイプの機器に投資することもできます。例えば、米国はかつて大量生産された安価な F16 戦闘機と高価な F15 戦闘機の両方を開発することができました。しかし、現在では、米国であっても、両方を行うのに十分な資金が存在することはほとんどありません。
標準的な調達プロセスと、時間、パフォーマンス、およびコストの重み付けが標準的な契約とは異なる「緊急能力要件」(UCR) との間でも同様の比較を行うことができます。 UCR の調達プロセスは、予期せぬ脅威、ミッションクリティカルな運用リスク、または重要な安全要件に迅速に対応します。
これらの購入は緊急であるため、通常の取得プロセスに従うことができず、性能、コスト、またはより広範な防衛装備や活動プログラムとの一貫性に対してリスクが生じる可能性があることを受け入れています。時間を優先する場合は迅速な調達が可能です。
行う必要がある重要な選択は何ですか?
一般的な枠組みの中で、SDR は次のようなより具体的な質問をする必要があります。
- もはや世界的なプレーヤーになる余裕がないことを考えると、英国はどこに防衛貢献を投入すべきでしょうか?それはヨーロッパ大陸、北大西洋、中東、南シナ海、あるいは世界の他の場所でしょうか？
- 考えられる脅威の形態は何ですか: 従来型、核、またはサイバーのような新しいものですか?
- これらの脅威に対抗するために必要な能力は何ですか?核抑止力、地上軍、海軍および/または空軍?そして、機器を効果的にするにはどのような実現要因が必要でしょうか?これらの広範なクラスのそれぞれには、航空機やその他のプラットフォームに人を乗せるべきかなど、非常に具体的な質問があります。
宣言的な選択が行われても、それは実行されません。例えば、1964年以降の多くの国防見直しでは、スエズ東からの英国の撤退が発表されている。しかし、政府が2024/25年SDRに課した制約が示すように、離脱のたびにスエズ以東での約束は徐々に戻ってきており、それらは今も残っている。
これらの制約には、核抑止力への全面的な取り組みが含まれます。 NATOに対する英国の貢献を強化する。国土安全保障の強化。ウクライナを支援する。インド太平洋地域、湾岸、中東との防衛関係を維持する。オーストラリアおよび米国との AUKUS パートナーシップを実現します。
政府は「これらのパラメータの範囲内で、レビューでは目標の優先順位付けの必要性を検討する」と述べている。しかし、パラメーター自体が手頃で達成不可能な場合、それらすべてを実行しようとすることは、どれも効果的に実行できないことを意味します。
英国は、所得の割合で言えば、同等の欧州諸国よりも防衛費を多く支出し、あまりにも多くの約束を負い、高価すぎる武器を購入し、中期的に維持できる安全保障原則を練り上げることができなかった。新しい SDR がそれを変えるとは考えにくいです。
詳細はどこで確認できますか?
この質問の専門家は誰ですか?
- マルコム・チャルマーズ、王立ユナイテッドサービス研究所
- ジョン・ポール・ダン、ケープタウン大学
- ベンス・ネメス、キングス・カレッジ・ロンドン
- ロン・スミス、ロンドン・バークベック大学
著者: Ron Smith画像: ikholwadia for iStock
#英国の国家安全保障戦略的防衛の見直しから何を学んだのか